其结果，1000多座拥有合法采矿权的煤矿被强行兼并或重组，而兼并重组的依据仅为一些规范性文件。

第3款规定：金融机构应当根据不同产品投资策略研发对应的人工智能算法或者程序化交易，避免算法同质化加剧投资行为的顺周期性，并针对由此可能引发的市场波动风险制定应对预案。②确定监管目的和目标。

[55]金融科技的应用则使得这种动态性、多变性和适应性更加突显。而一旦风险集中释放，出现诸如P2P平台大量跑路等危机事件后，监管态度又陡然一变，试图将金融科技全面纳入既有监管框架。就此而言，监管科技不仅是增进效率的工具，更是导致监管范式转变的关键性变革。[68]在此情况下，要避免可能的监管套利风险，就需要更加充分地贯彻功能监管原则。其次，顺应全球金融危机后中央银行金融监管权限回归和强化的国际趋势，并利用其作为金稳会办公室的特殊地位，人民银行应当在宏观审慎监管和系统性风险防范方面发挥更大作用，包括针对金融科技所诱发或加剧的风险。

(三)发挥监管科技的创新性作用 面对日新月异变动不居的金融科技发展，还应当充分发挥监管科技的独特作用，以科技驱动的监管创新应对科技驱动的金融创新。反之，如果金融科技公司利用科技手段向投资者或金融消费者提供金融服务，那么遵循功能监管原则，其业务就必须取得相应牌照、受到相应监管，并不因其身为科技公司而得免。[30]构成违反秩序行为之基本要件与刑罚行为并无不同。

在立法文本中对法律概念加以交代，尽管算不上是主流做法，但在行政法上并不鲜见。[26]违反秩序行为是违法的和应受谴责的、是法律规定的事实构成得到实现并为该法律准予罚款处罚的行为。[6]在这种关系中，国家不仅可以干预风险，而且有义务干预风险。[22]熊樟林、孟星宇：《概念行政法学的传统、挑战及重估——以应受行政处罚行为的成立要件为例》，《北京行政学院学报》2013年第6期，第84页。

实践中，各部门法做法不一，单罚模式、双罚模式、以及混合模式都不乏立法实例，严重损害了行政执法的严肃性和统一性。[2]章志远：《我国国家政策变迁与行政法学的新课题》，《当代法学》2008年第3期，第5页。

新的社会环境提出了新的命题和任务，立法者应当秉持更加开放的立场，主动调整《行政处罚法》的目标预设，丰富《行政处罚法》的规制手段，提高《行政处罚法》的涵摄能力。具体来说，立法者可尝试做如下修订： 第一，增加风险预防的规制目标，设立风险预防原则，构建以法律威慑为主，以风险预防为辅的规制体系。参见洪家殷：《行政罚法》，五南图书出版公司2008年版，第6页。和刑法上共同犯罪类似，共同违法行为也是行政处罚中较为常见的问题。

应受到惩罚是有责性判断。但是，《行政处罚法》在处罚设定权下放问题上，仍然存在巨大的调整空间和改革必要性。行政处罚法》的建构的惩罚逻辑能否自圆其说，也面临不少诘问和挑战。[3]也正因此，《行政处罚法》存在大量的威慑性条款。

这其中，关键的原因是现有规制手段的功能不足。因此，立法者应将风险预防原则引入《行政处罚法》之中，可考虑创设如下文本：当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，行政机关不应当以科学上没有完全的确定性为理由拒绝做出行政处罚决定。

[52]其二，共同违法行为的处断规则究竟是什么？是一事共罚，在整体上只当作一个法律行为加以非难？还是一事各罚，对每一个行为人的有责性内容分别判断，从而做出数个不同的处罚决定？[53]对此，本文认为，共同违法行为的评价只解决是否可以处罚，至于究竟该怎样处罚，仍然需要就各个相对人的有责性内容分别判断，它不是连带的，而是个别的。立法者既要对立法技术上的逻辑问题进行修正，同时也要将今非昔比的新发展和新问题也一并纳入考量。

参照我国台湾地区《行政罚法》第2条之规定，[18]立法者可考虑增设如下文本：公布姓名或名称、公布照片或者其他类似的行政处罚行为。[60] 四、法律功能之回归：从处罚依据到统领立法 在我国行政处罚法律体系中，《行政处罚法》理应居于统领地位，是一种总则性规范，主要对行政处罚活动中的共性问题加以规定，重在建立健全框架性规则，而不能贪大求全、事无巨细。[50]譬如，甲与未满14周岁的乙，共同实施了数额为200元的扒窃行为。参与人之一不受处罚，并不排除对他人的处罚。但随着科技发展，现代社会已经进入到了风险社会。具体而言，可以做如下两个方面的改革：其一，修改《行政处罚法》8条的现有结构，对现有行政处罚类型的列举方式进行改革，改为概念+列举的模式。

行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。又如，《行政许可法》2条也对行政许可的概念进行了界定。

其二，修改《行政处罚法》第9-12条规定，将现行的按照行政拘留、吊销企业营业执照等行政处罚类型进行分类规制的做法，改为按照财产罚、人身罚、行为罚、申诫罚、声誉罚进行分类。现阶段，法学理论界与立法实务部门对此也尚未形成统一的认识。

(一)改良现有实体规范 首先，应着手对现有实体性条款加以完善，包括对现有条款的修改和补充两项工作。作者简介：熊樟林，法学博士，东南大学法学院副教授。

其中，修改《行政处罚法》被列为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。本着这一理念，《行政处罚法》做了大量的封闭性设计，无论是在实体性规则上，还是程序性规则上，立法者都对地方立法表现出了极不信任的态度。在这一理念之下，《行政处罚法》无可避免地被预设成一种所有其他行政处罚立法的依据角色，而不是抽象化的总则。应松年教授对此指出：《行政处罚法》中程序规范占了一半以上的篇幅。

《行政处罚法》必须以中央立法的姿态逐一去对每一类行政处罚活动表达立场，并形成细致化的规则。由于乙未满14周岁，不构成应受行政处罚行为。

2.应受行政处罚行为的责任条款。[57]《行政处罚法》第24条：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

因此，在法学理论上充分展开《行政处罚法》修改的立法政策研究，梳理问题、总结经验、凝聚共识、明确方向，对于促进《行政处罚法》的科学变革，具有重要意义。已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

处罚竞合作为公法学上的哥德巴赫猜想，不仅在国内外理论与实践中争议颇大，而且在理论相对较为成熟的刑法学中也一直悬而未决。[43]《行政处罚法》第1条：为了规范行政处罚设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。在比较法上，这一例外往往被称之为风险预防原则。[34]Konrad Zweigert and Hein Kotz, Introduction to Comparative Law, 1987， Vol 2， p.325.转引自周汉华：《论国家赔偿的过错责任原则》，《法学研究》1996年第3期，第137页。

因此，在此次修法过程中，必须重申《行政处罚法》的总则角色，其法律功能应当从处罚依据转向统领立法，提高《行政处罚法》的法律地位，尤其是要明确《行政处罚法》在央地关系的处理上，应当给予地方政府一定的制度空间，只做原则性规范，而不宜将权力过度集中。[29]Vgl. H. Maurer, aaO.， S.106 u.120，转引自翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，元照出版有限公司2009年版，第89页。

尽管单位违法在形态结构、责任类型与责任承担方式上都与自然人违法之间存在很大不同，不能完全适用后者的处罚方式，但我国《行政处罚法》却并未对单位违法的概念及其罚则单独加以规定，[56]这给执法实践带来了一系列问题。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚，采用的是单罚模式。

[21]刘勇：《侵权法上之损害》，《南京大学法律评论》(2005年春季号)，法律出版社2005年版，第103页。实体性条款在《行政处罚法》中既没有占据文本上的多数，同时也没有形成体系性的权力控制框架。

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